Résolution intérimaire CM/ResDH(2009)42¹

Exécution des arrêts de la Cour européenne des droits de l’homme concernant la durée excessive des procédures judiciaires en Italie :
Progrès accomplis et questions en suspens dans les mesures de caractère général visant à assurer l’exécution des arrêts de la Cour européenne des droits de l’homme dans:

- les 2183 affaires contre l’Italie concernant la durée excessive de procédures judiciaires (énumérées en Annexe I)
(Suivi des Résolutions intérimaires DH(97)336, DH(99)436, DH(99)437, ResDH(2000)135, ResDH(2005)114, et CM/ResDH(2007)2), et

- les affaires concernant les procédures de faillite (articles 1er du Protocole n° 1 et 6, paragraphe 1) (énumérées en Annexe II)
(Suivi de la Résolution intérimaire CM/ResDH(2007)27)

Le Comité des Ministres, en vertu de l’article 46, paragraphe 2, de la Convention de sauvegarde des Droits de l’Homme et des Libertés fondamentales, telle qu’amendée par le Protocole n°11 (ci-après dénommée « la Convention ») ;

Vu les très nombreux arrêts de la Cour européenne des droits de l’homme (ci-après dénommée « la Cour ») et les décisions prises par le Comité des Ministres (« le Comité ») depuis le début des années 1980, révélant des problèmes structurels en raison de la durée excessive des procédures judiciaires civiles, pénales et administratives en Italie ;

Rappelant les importantes réformes des procédures civiles et pénales ainsi que de la procédure de la Cour des Comptes, qui avaient amené le Comité à clore l'examen de ces aspects du problème au cours des années 1990 (voir les Résolutions DH(1992)26, DH(1995)82 et DH(1994)26) ;

Rappelant que, par la suite, le flux continu de nouveaux constats de violations a amené le Comité à reprendre l'examen de ces procédures ;

Rappelant que le Comité a décidé de maintenir ces affaires à son ordre du jour jusqu'à la mise en œuvre des réformes effectives et jusqu’à ce que le renversement de tendance dans la durée de procédure au plan national soit définitivement confirmé (Résolution intérimaire DH(2000)135) ;

Rappelant que, tout comme dans la Résolution intérimaire ResDH(2005)114, le Comité dans sa dernière Résolution intérimaire CM/ResDH(2007)2, en avait appelé aux autorités italiennes pour qu'elles maintiennent leur engagement politique à résoudre le problème de la durée excessive de procédures judiciaires et les avait invitées à engager une action interdisciplinaire impliquant les acteurs principaux de la justice et coordonnée au plus haut niveau politique en vue d’élaborer une nouvelle stratégie efficace ;

Considérant que, dans sa Résolution intérimaire CM/ResDH(2007)27 sur les procédures de faillite, le Comité s’était félicité de l'adoption de la réforme de 2006 sur les procédures de faillite et de ses effets immédiats, ayant permis l'effacement de nombreuses restrictions aux droits et libertés mises en cause par les arrêts de la Cour ; que de plus, il avait demandé aux autorités italiennes de fournir des informations sur les effets de cette réforme quant à l'accélération des procédures de faillite, et avait décidé d’examiner conjointement ces affaires avec les affaires soulevant le problème plus général de la durée excessive des procédures judiciaires ;

Rappelant que, le dysfonctionnement de la justice, du fait de la durée excessive des procédures, représente un grave danger pour le respect de l'Etat de droit ;

Saluant la coopération régulière et étroite établie entre les autorités italiennes et le Secrétariat, notamment concrétisés par des rencontres bilatérales à haut niveau à Rome en octobre 2007 et octobre 2008, afin de tenir le Comité des Ministres informé des progrès accomplis suite à l’adoption de la Résolution intérimaire ResDH(2007)2, en ce qui concerne le problème structurel de la durée excessive des procédures devant les juridictions civiles, pénales, et administratives, et l’efficacité de la justice en général ;

Relevant avec satisfaction la volonté politique toujours affirmée des autorités de surmonter le problème structurel de la durée excessive des procédures judiciaires et saluant l'action qu’elles ont menée ces dernières années en faveur simultanément de la réforme législative, de la réorganisation du système judiciaire et de la gestion des procédures par les juges ;

Soulignant les déclarations faites début 2009 par les Présidents des plus hautes juridictions (Cour Constitutionnelle et Cour Suprême de cassation), ainsi que le Ministre de la Justice lesquelles montrent que les autorités sont déterminées à donner au problème structurel de la durée des procédures la priorité nécessaire dans leur champ respectif, en assurant la mise en œuvre des mesures déjà prises et l'adoption rapide de mesures ultérieures destinées à améliorer l’efficacité de la justice ;

Evaluation du Comité des Ministres

Ayant examiné les informations fournies par les autorités italiennes relatives aux mesures prises depuis l’adoption des Résolutions intérimaires ResDH(2007)2 et ResDH(2007)27, telles que présentées dans le Document d’Information CM/Inf/DH(2008)42 du 28 novembre 2008 et dans l’annexe II à la présente résolution ;

1) Procédures civiles et pénales

Notant que, nonobstant les mesures prises, les statistiques pour les années 2006-2007 révèlent encore une augmentation de la durée des procédures notamment devant certaines juridictions (juges de paix et cours d'appel), ainsi qu’un arriéré considérable dans les domaines civil et pénal (environ 5,5 millions d’affaires pendantes au civil et 3,2 millions d’affaires pendantes au pénal), et que, dès lors, une solution définitive au problème structurel de la durée des procédures doit être trouvée ;

Relevant avec intérêt l’état d'avancement des mesures adoptées jusqu'ici en ce domaine, en particulier :

- le décret-loi n° 112 du 25 juin 2008, devenu la loi n° 133 du 6 août 2008, lequel a introduit des modifications destinées à réduire considérablement le nombre de litiges civils où le comportement des parties est à l’origine de retards dans la procédure ;
- le décret-loi n° 92 du 23 mai 2008, devenu la loi n° 125 du 24 juillet 2008, lequel a porté modification au Code de procédure pénale en vue d’accélérer et de rationaliser la procédure en droit pénal ;

Considérant que les réformes adoptées ne produiront à l’évidence des résultats qu'à moyen terme ;

Notant également à cet égard le projet de loi (A.S. 1082), actuellement soumis au Parlement, lequel vise à accélérer le traitement des affaires civiles, moyennant une réforme en grande partie de la procédure civile, avec comme stratégie sous-jacente la réduction du nombre de procès, l’accélération de ceux en cours, et le développement de voies alternatives au règlement des différends ;

Rappelant que dans plusieurs arrêts concernant les voies de recours contre la durée excessive des procédures (loi n° 89/2001, Octroi d’une satisfaction équitable en cas de non-respect du délai raisonnable et modification de l’article 375 du code de procédure civile, dénommée loi Pinto), la Cour européenne a estimé que le paiement en retard de l'indemnité au requérant ne constituait pas une réparation appropriée et qu'en conséquence, celui-ci pouvait toujours estimer qu'il était victime d'une violation de l'exigence de «durée raisonnable», et que les statistiques montrent une augmentation de la durée des procédures devant les cours d'appel compétentes pour décider des recours de la « loi Pinto » ;

EN APPELLE aux autorités italiennes pour qu’elles poursuivent activement leurs efforts afin d'assurer l'adoption rapide des mesures déjà envisagées concernant la procédure civile, qu'elles adoptent d’urgence des mesures ad hoc visant à réduire l’arriéré des procédures civiles et pénales en donnant priorité aux affaires les plus anciennes et à celles exigeant une diligence particulière, qu'elles prévoient des ressources suffisantes afin de garantir la mise en œuvre de l'ensemble des réformes, et qu'elles prennent toute autre mesure permettant d'améliorer l'efficacité de la justice;

ENCOURAGE les autorités à poursuivre les activités de sensibilisation parmi les juges pour accompagner la mise en œuvre des réformes ;

INVITE les autorités à établir un calendrier des résultats escomptés à moyen terme afin de les évaluer au fur et à mesure de la mise en œuvre des réformes, et à adopter une méthode d'analyse de ces résultats de manière à procéder aux ajustements éventuellement nécessaires ;

ENCOURAGE VIVEMENT les autorités à envisager une modification de la loi n° 89/2001 (loi Pinto) pour mettre en place un système de financement permettant de régler les problèmes de retard de paiement des indemnités accordées, de simplifier la procédure et d'étendre la portée de la voie de recours de manière à y inclure des injonctions permettant d'accélérer la procédure.

2) Procédures administratives

Saluant les progrès accomplis suite à la réforme du contentieux administratif (loi n° 205 du 21 juillet 2000) visant l'accélération des procédures, laquelle commence à produire des effets concrets sur la durée des celles-ci ; 

Considérant que le problème réel des juridictions administratives est actuellement l'arriéré qui, en 2007, était de 640 000 affaires pendantes en première instance et de 21 000 en appel;

Notant les mesures spécifiques qui ont été adoptées afin de réduire l’arriéré, telles que :

- la loi n° 133 du 6 août 2008, qui a, entre autres, réduit de dix à cinq ans le délai de péremption d'une plainte administrative à mois que les parties ne demandent au tribunal de fixer une date d’audience, et
- l’application plus large des nouvelles technologies de l'information (Nuovo Sistema Informativo della Giustizia Amministrativa), qui devrait permettre de déceler aisément les procédures prescrites ;

Notant également les mesures qui sont envisagées à ce sujet (notamment, la mise en place des sections provisoires spéciales);

ENCOURAGE les autorités italiennes à poursuivre leur action afin :
- de chiffrer précisément l’arriéré des procédures administratives ;
- d’adopter les mesures envisagées afin de réduire cet arriéré ;
- et d’évaluer l’effet des mesures prises sur l’arriéré.

3) Procédures de faillite

Notant la réforme introduite par la loi n° 80 du 14 mai 2005 et le décret législatif n° 5 du 9 janvier 2006 sur les procédures de faillite (dont les mesures sont détaillées en annexe) laquelle visait, entre autres, à accélérer ce type de procédures et à simplifier les différentes étapes de la procédure ;

Notant, au vu des statistiques fournies par le Gouvernement, qu'en valeur absolue, le nombre d'assignations en déclaration de faillite et celui des faillites ont diminué de 40 % environ en 2007 (soit après la date d’entrée en vigueur de la réforme susvisée) ;

Notant également qu'en ce qui concerne l’accélération des procédures, la réforme a contribué à réduire sensiblement la phase de vérification des créances, regroupée en une seule audience ;

Gardant à l'esprit que la réforme n’a pas encore produit tous les effets souhaités en ce qui concerne la durée excessive des procédures de faillite dans la mesure où elle ne s’applique qu’aux procédures introduites après son entrée en vigueur et que les statistiques disponibles se limitent à l’année 2007;

Rappelant, toutefois, que la durée de ces procédures est restée stable, même en 2007, aux alentours d’une moyenne de 3300 jours (à savoir neuf ans environ) pour la période 2003-2007, et que les procédures pendantes avant l’entrée en vigueur de la réforme, auxquelles cette dernière ne s’applique pas, continuent à en être affectées;

EN APPELLE aux autorités italiennes pour qu’elles poursuivent leurs efforts afin que la réforme des procédures de faillite contribue pleinement à l’accélération de ces procédures, qu'elles évaluent ses effets au fur et à mesure de sa mise en œuvre afin d’adopter toute autre mesure nécessaire pour assurer son efficacité, et qu’elles adoptent toute autre mesure nécessaire pour accélérer les procédures pendantes auxquelles la réforme ne s'applique pas.

4) Mesures visant à améliorer l'efficacité du système judiciaire

Rappelant les mesures adoptées visant à améliorer l’organisation structurelle du système judiciaire (décret-loi n° 143 du 16 septembre 2008, augmentation du nombre de juges et procédures disciplinaires à l’encontre des juges), ainsi que le fait que, dans le cadre juridique actuel, certaines juridictions de différentes régions italiennes sont arrivées à d'excellents résultats en matière de réduction de l'arriéré d'affaires et d'accélération de la procédure en améliorant leur organisation et la gestion de leur travail ;

Notant que le Ministère de la Justice poursuit son action pour développer l'utilisation des technologies de l'information dans l'ensemble des juridictions, notamment par l’introduction du procès civil électronique (Processo civile telematico) ;

INVITE les autorités à assurer la diffusion de ces bonnes pratiques à d'autres juridictions, à mettre en œuvre les mesures organisationnelles prises, y compris une large utilisation des technologies de l’information dans l’ensemble des juridictions, et à adopter toute nouvelle mesure permettant de favoriser une conduite plus responsable et plus efficace de l'ensemble des parties prenantes du système judiciaire.

Au vu de ce qui précède, le Comité des Ministres

DECIDE de reprendre l’examen des progrès accomplis au plus tard :
- à la fin de 2009 pour les procédures administratives, afin de considérer la possibilité de clore l’examen des affaires concernées ;
- à la mi-2010 pour les procédures civiles, pénales et de faillite et

INVITE les autorités italiennes à le tenir régulièrement informé de tout développement afin d’assurer un suivi continu de l'état d'avancement des différentes mesures, notamment, le cas échéant, par le biais de rencontres bilatérales entre les autorités et le Secrétariat.

Annexe I à la Résolution intérimaire CM/ResDH(2009)42

Les informations fournies par les autorités italiennes au Comité des Ministres concernant les mesures générales afin de leur permettre de se conformer aux arrêts de la Cour européenne sur la durée excessive des procédures judiciaires sont résumées dans le Document d’Information CM/Inf/DH(2008)42 du 28 novembre 2008 «Bilan des mesures adoptées par les autorités italiennes pour la période 2006-08 concernant la durée excessive des procédures judiciaires ».

- 2183 affaires contre l'Italie

2183 affaires de durée de procédures judiciaires
(voir également pour plus de détails, CM/Inf/DH(2005)31 et addendum 1 et 2, CM/Inf/DH(2005)33, CM/Inf(2005)39, CM/Inf/DH(2008)42
Résolutions intérimaires DH(97)336, DH(99)436, DH(99)437, ResDH(2000)135 et CM/ResDH(2007)2
(Voir Annexe pour la liste de ces affaires)

Annexe II à la Résolution intérimaire CM/ResDH(2009)42

- Affaires concernant des procédures de faillite (articles 1 du Protocole n° 1 et 6§1)

Résolution intérimaire ResDH(2007)27
CM/Inf/DH(2008)42
32190/96 Luordo, arrêt du 17/07/03, définitif le 17/10/03
56298/00 Bottaro, arrêt du 17/07/03, définitif le 17/10/03
47778/99 Bassani, arrêt du 11/12/03, définitif le 11/03/04
14448/03 Bertolini, arrêt du 18/12/2007, définitif le 07/07/2008
1595/02 De Blasi, arrêt du 05/10/2006, définitif le 12/02/2007
10347/02 Di Ieso, arrêt du 03/07/2007, définitif le 03/10/2007
77986/01 Forte, arrêt du 10/11/2005, définitif le 10/02/2006
10756/02 Gallucci, arrêt du 12/06/2007, définitif le 12/11/2007
10481/02 Gasser, arrêt du 21/09/2006, définitif le 12/02/2007
55984/00 Goffi, arrêt du 24/03/2005, définitif le 06/07/2005
7503/02 Neroni, arrêt du 20/04/2004, définitif le 10/11/2004
39884/98 Parisi et 3 autres, arrêt du 05/02/04, définitif le 05/05/04
44521/98 Peroni, arrêt du 06/11/03, définitif le 06/02/04
52985/99 S.C., V.P., F.C. et E.C., arrêt du 6/11/03, définitif le 6/02/04
7842/02 Viola et autres, arrêt du 08/01/2008, définitif le 08/04/2008

Informations complémentaires fournies par les autorités italiennes sur la durée excessive des procédures de faillite

La réforme de la procédure de faillite s'appuie sur deux textes normatifs, la loi n° 80 du 14 mai 2005 et le décret n° 5 du 9 janvier 2006. Outre les modifications (concernant les limitations personnelles découlant de la faillite et les recours à l’encontre des actes du juge délégué et du syndic) réalisées dans le but de se conformer aux indications ad hoc de la Cour, cette réforme s’est penchée aussi sur l’objectif de l’accélération des procédures de faillite, notamment par le biais des moyens suivants:

a) le champ d’application rationae personae de la procédure de faillite a été réduit, tandis que le montant des dettes, nécessaire pour obtenir une déclaration de faillite, a été augmenté ;
b) la procédure en cas de faillite déclarée par un tribunal non compétent, ainsi qu’en cas d’appel à l’encontre de la déclaration de faillite, a été simplifiée ;
c) des compétences professionnelles plus poussées sont exigées pour exercer les fonctions de syndic ;
d) les pouvoirs du comité des créanciers ont été élargis ;
e) des délais plus brefs et plus stricts ont été instaurés au cours de la phase préparatoire qui précède la déclaration de faillite, ainsi que de délais plus stricts pour l’examen du passif à partir de la déclaration de faillite (180 jours); de même, des délais plus stricts ont été introduits pour l’audience de vérification de l’état du passif (120 jours à partir du dépôt de la déclaration de faillite), pour le dépôt des demandes d’admission de créances au passif (30 jours avant la date de l’audience), et pour les demandes hors délais, ainsi que pour les oppositions en la matière, dont la procédure a été simplifiée ;

f) la procédure de détermination du passif a été simplifiée et rationalisée, le juge délégué étant censé l’approuver immédiatement ;
g) le syndic est tenu de présenter, au début de la procédure et dans un délai de 60 jours après l'établissement de l’inventaire, un plan de liquidation de l’actif, notamment en ce qui concerne les modalités et le calendrier pour récupérer celui-ci ;
h) les délais d’introduction et de prescription, fixés pour l’action en révocation des actes frauduleux commis par le failli, ont été réduits, de façon à limiter le contentieux naissant de la faillite elle-même ;
i) la procédure de répartition de l’actif a été simplifiée ;
j) les possibilités de clore plus tôt la procédure de faillite, par le biais d’accords économiques (concordats et autres instruments semblables), ont été élargies;
k) les possibilités de redressement de l’entreprise en faillite ou du failli ont été étendues, notamment, pour la première, au travers de mesures permettant la poursuite de l’activité de l’entreprise et, pour le second, par l’introduction de la notion d’esdebitazione, à savoir l’effacement des dettes non satisfaites à l’issue de la procédure de faillite, dans les cas où le failli s'est comporté d'une manière qui a permis d'accélérer la procédure;
l) la procédure peut être immédiatement clôturée en cas d’insuffisance de l’actif ;
m) la procédure de l’administration contrôlée qui retardait la procédure de deux années en cas de non redressement de l’entreprise, a été abrogée.

La réforme a étendu la procédure de la chambre de conseil aux procédures découlant d’une procédure de faillite, car elle constitue une procédure plus rapide et moins complexe, tout en préservant les principes du contradictoire entre les parties et de l’égalité des armes.

Selon les informations fournies par le Ministère de la Justice, cette réforme a conduit à une réduction significative des recours visant à obtenir une déclaration de faillite, et donc du nombre des procédures ouvertes. En outre, en matière d’accélération des procédures pendantes, elle a eu aussi des effets positifs sur la phase de vérification des créances, dont la durée a été sensiblement réduite.

La réforme, aux termes de l’article 150, ne s’appliquant qu’aux seules procédures engagées après la date de son entrée en vigueur (16 juillet 2006) et étant donné que les données statistiques disponibles ne dépassent pas 2007, il n’est pas possible, pour le moment, d’avoir des informations sur les effets concernant les autres phases de la procédure. Des informations seront fournies à ce sujet dès que possible.

Statistiques sur les procédures de faillite

Le tableau n° 1 montre l’évolution du nombre d'assignations en déclaration de faillite auprès de toutes les cours d’appel pour la période 2003-2007.
Le tableau n°2 montre l’évolution du nombre de déclarations de faillite suite à la réforme et à la toute récente définition des critères de faillite.
Enfin, la mise en œuvre de la nouvelle procédure de faillite a montré que la durée de la phase préparatoire est demeurée inchangée, tandis que la phase du contrôle de créances a été réduite de manière drastique par sa concentration en une seule audience.

1°: Nombre d'assignations en déclaration de faillite auprès des tribunaux de première instance par circonscription de cour d’appel
Période: 2003-2007

2°: Nombre de déclarations de faillite, suite à l’acceptation de l’assignation en déclaration de faillite, auprès des tribunaux de première instance par circonscription de cour d’appel
Période: 2003-2007

Durée moyenne de la procédure

Note ¹ Adoptée par le Comité des Ministres le 19 mars 2009 lors de la 1051e réunion des Délégués des Ministres